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西安高新區(qū)錦業(yè)路錦業(yè)時代A3-307室環(huán)境保護部日前發(fā)布了《水污染防治法（修訂草案）》，向全社會公開征求意見。修訂草案以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，并強調(diào)“防在前，治在后”，重點針對當(dāng)前法律實施中存在的主要問題進行了修訂。
中國環(huán)境報記者原二軍
環(huán)境保護部日前發(fā)布《水污染防治法（修訂草案）》（征求意見稿）（以下簡稱“修訂草案”），公開征求意見。這是現(xiàn)行《水污染防治法》施行8年來進行的首次大規(guī)模修訂。
修訂草案共九章143 條，對于原法律中一些行之有效的條款，修訂草案進行了保留，其中包括流域水污染防治規(guī)劃、水污染物排放標準、建設(shè)項目環(huán)境影響評價、城鎮(zhèn)水污染防治措施、飲用水水源保護等。
修訂草案以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，重點針對當(dāng)前法律實施中存在的主要問題開展了修訂。如建立生態(tài)流量保障制度、實行水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理、加大水環(huán)境質(zhì)量目標評估和追責(zé)力度，水質(zhì)量變化納入離任審計、強調(diào)信息公開和公眾參與等一系列內(nèi)容，讓修訂草案備受關(guān)注。
“這是我們國家最近10多年來，一個具有相當(dāng)格局和高度的法律文件。”國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文表示，修訂草案納入了生態(tài)文明體制改革的相關(guān)內(nèi)容，總體格局已經(jīng)搭建起來，下一步是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、條文，征求各方意見，讓生態(tài)文明體制改革方案和生態(tài)文明建設(shè)更好地落地。
全面銜接新環(huán)保法和“水十條”
2015年，《水污染防治法》修訂列入全國人大的立法計劃，環(huán)境保護部通過專題調(diào)研和研究，并與國務(wù)院法制辦等部門溝通協(xié)調(diào)，并征求相關(guān)部門的意見后，修改形成了修訂草案。常紀文表示，修訂草案吸納了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》及《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了建設(shè)生態(tài)文明的理念，“比如在立法目的上，就明確提出要‘滿足水體使用功能，維護水生態(tài)系統(tǒng)健康，推進生態(tài)文明建設(shè)’。”
常紀文指出，《水污染防治法》的修訂還全面銜接了新《環(huán)境保護法》，并提煉融合了“水十條”中制度性設(shè)計等內(nèi)容，同時借鑒吸收了國內(nèi)外水環(huán)境管理立法經(jīng)驗，“例如，《環(huán)境保護法》的很多東西，包括水污染防治的很多經(jīng)驗都寫進來了。可以說，新環(huán)保法的修改指引了《水污染防治法》的修改。”
常紀文說，把《水污染防治法》的修改和“水十條”結(jié)合起來，讓“水十條”的實施有了法制保障，這一點是毫無疑問的，“有人說《水污染防治法》是‘水十條’的翻版，應(yīng)該說，‘水十條’各方的評價非常高，那么‘水十條’的出臺也需要法制來保障。所以在這個方面，我認為通過《水污染防治法》的修改，可以讓‘水十條’的舉措變得可落地、可實施、可保障。”
以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心布局水污染防治
據(jù)介紹，和現(xiàn)行的《水污染防治法》相比，修訂草案的一個重大變化，就是提出堅持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，建立水環(huán)境質(zhì)量目標管理體系。在這方面的修改主要包括以下4個方面：
一是實行水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理�；谝酝芯繉嵺`成果，國家建立流域—生態(tài)功能控制區(qū)—水環(huán)境控制單元三級水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)體系。
二是完善水污染防治規(guī)劃體系，明確國家水污染防治總體規(guī)劃、流域和區(qū)域水污染防治規(guī)劃的功能定位，確定地方各級人民政府的水環(huán)境質(zhì)量目標；編制地下水污染防治規(guī)劃和重點行業(yè)或領(lǐng)域水污染防治專項規(guī)劃。
三是創(chuàng)新水污染物排放標準體系。根據(jù)地方水環(huán)境質(zhì)量改善的需要和地方經(jīng)濟、技術(shù)條件，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可制定基于技術(shù)經(jīng)濟評估和基于水環(huán)境質(zhì)量改善需求的兩類水污染物排放標準。
四是完善目標評價考核規(guī)定，增加了評價考核、限期達標、區(qū)域限批、環(huán)保督察和離任審計等要求。
常紀文指出，修訂草案堅持以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，和原來相比，不僅僅局限于水污染防治，而是把水質(zhì)改善和水生態(tài)保護相結(jié)合，視野就更加開闊，“此外，還拿出很大篇幅講農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治，如農(nóng)藥化肥、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)灌水質(zhì)等的污染防治，體現(xiàn)了工業(yè)污染和農(nóng)業(yè)污染防治‘兩手都要抓’的思路。”
強化水污染源頭預(yù)防
和現(xiàn)行《水污染防治法相比》，修訂草案強調(diào)“防在前，治在后”，并新增了8個方面的預(yù)防性規(guī)定：
一是建立健全水環(huán)境承載能力監(jiān)測評價預(yù)警體系和機制；二是建立江河流域生態(tài)流量和湖泊、水庫、地下水合理水位保障制度；三是增加規(guī)劃環(huán)評規(guī)定，與建設(shè)項目環(huán)評協(xié)調(diào)發(fā)揮好空間和行業(yè)準入作用；四是建立重污染企業(yè)退出機制；五是體現(xiàn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展要求；六是制定有毒有害水污染物名錄，加強風(fēng)險防范；七是借鑒《大氣污染防治法》，在部分產(chǎn)品質(zhì)量標準中明確水環(huán)境保護要求；八是在地下水保護、良好水體保護方面進一步落實保護優(yōu)先原則。
這些新的變化主要體現(xiàn)在修訂草案的第三章“水污染防治的監(jiān)督管理”、第四章“水污染防治的措施”和第五章“重要功能水體保護”中。
常紀文說，加強水污染源頭防控，可以將水污染帶來的風(fēng)險降至最小，這種思路的變化，適應(yīng)了當(dāng)下新的要求。
理順和協(xié)調(diào)水污染防治監(jiān)管制度體系
和現(xiàn)行《水污染防治法》相比，修訂草案的一個重大修改，是推行排污許可制并確立其核心地位，明確了排污許可對象和許可證內(nèi)容的確定依據(jù)。簡化行政審批并強化事中事后監(jiān)管，刪除了排污申報登記和環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度。
除了排污許可之外，修改草案還對總量控制、環(huán)評、監(jiān)測、監(jiān)察等多項制度做了系統(tǒng)設(shè)計和有機銜接，并與相關(guān)法律實現(xiàn)了有機銜接。
在總量控制制度方面，根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量改善需要，修訂草案提出完善水污染物總量控制制度。將總量控制作為水環(huán)境質(zhì)量改善的重要手段，加強其與水環(huán)境質(zhì)量目標的銜接。
此外，修訂草案還提出要建立科學(xué)、規(guī)范的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測制度和水污染物排放監(jiān)測制度，對統(tǒng)一水環(huán)境監(jiān)測的網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范、數(shù)據(jù)共享、質(zhì)量評價、信息公開等做出了相關(guān)的規(guī)定。
提出實施黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)
針對落實各方責(zé)任，修訂草案重點完善了兩方面規(guī)定：
一是落實政府及有關(guān)部門責(zé)任。修訂草案借鑒《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》和地方立法經(jīng)驗，將對水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的政府層級拓展至地方各級人民政府。加大水環(huán)境質(zhì)量目標考核評估和追責(zé)力度，實施黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。
二是明確了排污單位主體責(zé)任，要求其按證排污、依法開展自行監(jiān)測記錄、定期執(zhí)行報告、公開相關(guān)信息，采取有效措施防止、減少水污染，并對造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任。
常紀文說，實施黨政同責(zé)，有利于強化地方黨委負責(zé)人的環(huán)保職責(zé)，有利于推動水污染防治工作的實施。
補齊相關(guān)責(zé)任條款，加大處罰力度
針對水污染防治執(zhí)法，修訂草案的“法律部分”從當(dāng)初的22條增至31條，主要包括補齊義務(wù)性規(guī)定的責(zé)任條款、加大違法處罰力度、調(diào)整不合理懲處措施等規(guī)定。
例如，修訂草案第114條專門規(guī)定了對未取得排污許可證的排污行為處罰。在第135條中，還將“超過水污染物排放標準或者超過重點水污染物排放總量控制指標排放水污染物的；超過排污許可證規(guī)定的限值排放水污染物的；在飲用水水源一級或二級保護區(qū)內(nèi)違法進行項目建設(shè)的”3種違法行為的拒不改正納入了按日計罰范疇。
值得注意的是，相對于現(xiàn)行法律中處罰上限達到百萬元的規(guī)定僅有1處，征求意見稿中將處罰上限定為一百萬元的條款多達9條。
常紀文指出，修訂草案加大了違法處罰的力度，一些行為之前可能被認為是比較輕微的違法行為，但這次卻被列入重罰的行列，體現(xiàn)了水污染治理環(huán)境執(zhí)法大幅度收嚴的態(tài)勢。
“一個法律如果條文很多，但法律責(zé)任偏弱，就不具有可實施性�！洞髿馕廴痉乐畏ā沸薷臅r，我們就反復(fù)強調(diào)，沒有法律責(zé)任做保障，法律就不具有可實施性。該嚴厲時不嚴厲，就不可能發(fā)揮法律的爪牙作用。在這一方面，修訂草稿克服了現(xiàn)行《水污染防治法》的不足。”常紀文說。
強調(diào)信息公開和公眾參與
修訂草案還設(shè)專章強調(diào)信息公開和公眾參與。常紀文說，這是修訂草案的一個亮點，雖然“信息公開”只有3條規(guī)定、“公眾參與”只有5條規(guī)定，但專章進行闡述，也說明了水污染防治過程中信息公開和公眾參與的重要性。
修訂草案提出，對污染水環(huán)境、破壞水生態(tài)，損害社會公共利益的行為，人民檢察院和依法符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。常紀文表示，《生態(tài)文明體制改革總體方案》中有檢察院提起公益訴訟的規(guī)定，修訂草案用法律形式把“檢察院提起公益訴訟”固定下來了。
公眾參與也體現(xiàn)在向法院提起訴訟方面。由于水特別是飲用水一旦受到污染，可能涉及眾多人的飲用水安全。為了保障人們的利益，修訂草案規(guī)定，“因同一排污方排放的污染物使水體受到污染，或者多個排污方排污使同一水體受到污染，遭受損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，當(dāng)事人推選代表人起訴要求作為共同訴訟受理的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為共同訴訟受理。環(huán)境保護主管部門和有關(guān)社會團體、組織可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟。”
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《水污染防治法》修訂“四項原則”
一是堅持繼承原則。充分繼承并完善現(xiàn)行《水污染防治法》中行之有效的條款，如流域水污染防治規(guī)劃、水污染物排放標準、建設(shè)項目環(huán)境影響評價、城鎮(zhèn)水污染防治措施、飲用水水源保護等。
二是堅持創(chuàng)新原則。建立兼顧流域和行政區(qū)劃特點的水環(huán)境質(zhì)量目標管理體系，建立生態(tài)流量保障制度，提出對廢水或污水集中處理設(shè)施及其排入廢水的管理要求，增加農(nóng)村水污染防治規(guī)定等。
三是堅持協(xié)調(diào)原則。處理好與《環(huán)境保護法》《水法》《海洋環(huán)境保護法》等相關(guān)法律的關(guān)系。厘清政府、排污單位和社會公眾等主體及政府各部門的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，為環(huán)境管理體制機制改革預(yù)留空間。
四是堅持落地原則。各項制度措施主體清楚、權(quán)利清晰，責(zé)任明確，程序完備，有利于各類主體執(zhí)行操作。
專家建議
我們可以借鑒歐洲和美國在流域水污染防治方面的經(jīng)驗，在《水污染防治法》修訂過程中，拿出專門的篇幅和條例，來闡述重點河流的水污染防治，比如長江、黃河等主要河流的水污染防治。現(xiàn)在流域水污染防治不是要和監(jiān)管體制相結(jié)合嗎？可以通過這些主要河流的監(jiān)管體制改革，為我國流域監(jiān)管體制改革打好基礎(chǔ)。
此外，我國還有一些河流，不能搞大開發(fā)，要實施大保護。如何對這些流域的水生態(tài)環(huán)境實施有效的保護，應(yīng)該在《水污染防治法》修訂中有所體現(xiàn)。
——國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長 常紀文