029-86747156
李經(jīng)理
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西安高新區(qū)錦業(yè)路錦業(yè)時(shí)代A3-307室2016年，地方投資迎來(lái)了久違的火爆。2016年1-4月，國(guó)內(nèi)新開(kāi)工項(xiàng)目計(jì)劃投資額大幅增長(zhǎng)近40%，這是2009年“4萬(wàn)億”以來(lái)從未出現(xiàn)過(guò)的。火爆背后的推手是誰(shuí)？PPP模式功不可沒(méi)。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，2014年9月以來(lái)PPP項(xiàng)目持續(xù)增長(zhǎng)，累計(jì)簽約超過(guò)2萬(wàn)億。有人說(shuō)PPP是“走老路”，“小4萬(wàn)億”，也有人說(shuō)PPP是“新融資平臺(tái)”，這不完全對(duì)，但也不完全錯(cuò)。財(cái)政部的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)正在招標(biāo)的PPP項(xiàng)目達(dá)到8042個(gè)，總金額9.3萬(wàn)億，一萬(wàn)個(gè)人心中有一萬(wàn)個(gè)PPP的樣子，實(shí)屬正常。
如果想要更清楚的理解PPP，不能只是自上而下理論分析，更重要的是自下而上的案例分析，這就是本文寫作的出發(fā)點(diǎn)。我們系統(tǒng)梳理了11個(gè)行業(yè)數(shù)十個(gè)已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的案例（所有項(xiàng)目均來(lái)自財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)），中國(guó)式PPP的樣子已經(jīng)躍然紙上。
1 從項(xiàng)目來(lái)源看，主要分存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目。
存量項(xiàng)目將前期通過(guò)審批、已在運(yùn)行、但尚未完結(jié)的符合條件的項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP模式運(yùn)作，主要是為了化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，突破融資瓶頸，如樂(lè)陵市人民醫(yī)院遷建項(xiàng)目，之前已完成招標(biāo)；新建項(xiàng)目是直接運(yùn)用PPP模式開(kāi)始從無(wú)到有新開(kāi)始建設(shè)的項(xiàng)目的操作實(shí)施，如唐山世界園藝博覽會(huì)項(xiàng)目。目前的項(xiàng)目以新建為主。根據(jù)財(cái)政部第2期季報(bào)的統(tǒng)計(jì)，各地新建的PPP項(xiàng)目約占PPP項(xiàng)目投資額的91%，存量項(xiàng)目占9%。
2 從整體模式看，財(cái)政部一共明確界定了6種具體模式。
包括委托—運(yùn)營(yíng)（OM）、管理合同（MC）、建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交（TOT）和改建—運(yùn)營(yíng)—移交（ROT）。
按照政府與社會(huì)資本之間的權(quán)責(zé)大小可以分三大類：（1）外包類。政府權(quán)責(zé)最大，社會(huì)資本權(quán)責(zé)最小，僅僅是作為一個(gè)受托人。包括OM和MC，可視為傳統(tǒng)BT（建設(shè)-移交）的改良版，現(xiàn)在應(yīng)用較少。（2）特許經(jīng)營(yíng)類。政府權(quán)責(zé)較小，社會(huì)資本權(quán)責(zé)較大，現(xiàn)在大部分PPP項(xiàng)目均屬于此類，包括廣為所知的BOT，已滲透到各個(gè)行業(yè)中，如交通運(yùn)輸中的濟(jì)青高鐵濰坊段、市政工程中的北京地鐵十六號(hào)線、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中的浙江省麗陽(yáng)溪水系綜合整治工程PPP項(xiàng)目、片區(qū)開(kāi)發(fā)中的南京市溧水區(qū)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目等。由此還衍生了DBFO（Design-Build-Finance-Operate，設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營(yíng)）、DBFOT（Design-Build-Finance-Operate-Transfer，設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營(yíng)-移交）、TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營(yíng)-移交)、ROT(Rebuild-Operate-Transfer，重構(gòu)-運(yùn)營(yíng)-移交)、BLOT(Build-Lease-Operate-Transfer, 建設(shè)-租賃-運(yùn)營(yíng)-移交)等多種模式，如生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中的大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目和片區(qū)開(kāi)發(fā)中的運(yùn)城市大西高鐵客棧周邊片區(qū)采用DBFO模式運(yùn)作，市政工程中的安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目按照DBFOT模式建設(shè)，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)中的安徽省安慶市污水廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目涵蓋了TOT、ROT和BOT三種模式，醫(yī)療衛(wèi)生中的滎陽(yáng)市人民醫(yī)院整體建設(shè)PPP項(xiàng)目中引入了租賃，通過(guò)BLOT模式實(shí)施，合作方式日趨多樣化，更為靈活；（3）私有化類。政府的權(quán)責(zé)最大，社會(huì)資本的權(quán)責(zé)最小，合作最為深入。財(cái)政部所說(shuō)的BOO模式算是私有化的一種。片區(qū)開(kāi)發(fā)中的山東省東營(yíng)市長(zhǎng)城·創(chuàng)新港（一期）項(xiàng)目、養(yǎng)老中的銅川市老年服務(wù)中心項(xiàng)目、醫(yī)療衛(wèi)生中的樂(lè)陵市人民醫(yī)院拆遷項(xiàng)目、邵陽(yáng)市中心醫(yī)院東院項(xiàng)目、黔南州獨(dú)山縣人民醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目均采用此種模式。
3 從SPV結(jié)構(gòu)看，PPP項(xiàng)目公司是依法設(shè)立的自主運(yùn)營(yíng)、自負(fù)盈虧的具有獨(dú)立法人資格的經(jīng)營(yíng)實(shí)體。
項(xiàng)目公司一般為有限責(zé)任公司，股東以其出資額為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任，公司以其全部資產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。
按照出資比例可分為兩類：一是有實(shí)力的社會(huì)資本全額出資設(shè)立，如交通運(yùn)輸中的揚(yáng)州市611省道邗江段工程項(xiàng)目和唐山市灤縣赤曹線灤州至青坨營(yíng)段工程均由中標(biāo)社會(huì)資本全額出資、市政工程中的北京地鐵十六號(hào)線B部分由京港地鐵全額投資；二是由政府和社會(huì)資本共同出資設(shè)立，現(xiàn)有規(guī)定明確表明政府在項(xiàng)目公司中的持股比例應(yīng)當(dāng)?shù)陀?0%、且不具有實(shí)際控制力及管理權(quán)。因此，在實(shí)際操作中，政府方占比不高，多為5%-30%，如浙江省麗陽(yáng)溪水系綜合整治工程PPP項(xiàng)目中政府持股5%、濟(jì)青高鐵濰坊段項(xiàng)目中政府占10%的股權(quán)、山東省淄博市博山姚家峪生態(tài)養(yǎng)老中心PPP項(xiàng)目政府出資占比20%、青海省海東市樂(lè)都區(qū)污水處理廠PPP項(xiàng)目政府出資30%，但也有部分項(xiàng)目政府持股比例高達(dá)49%，如吉林(中國(guó)-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP（TOT）示范項(xiàng)目、云南省紅河州蒙開(kāi)個(gè)地區(qū)河庫(kù)連通工程、樂(lè)陵市人民醫(yī)院遷建項(xiàng)目等。
4 從項(xiàng)目資金構(gòu)成看，PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源包括兩類。
一是項(xiàng)目資本金，指在建設(shè)項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定，各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金存有差異：城市軌道交通項(xiàng)目為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為25%，鐵路、公路項(xiàng)目為20%，保障性住房和普通商品住房項(xiàng)目為20%，城市地下綜合管廊、城市停車場(chǎng)項(xiàng)目，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目，可以在規(guī)定最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。
二是外部融資，是指項(xiàng)目投資者通過(guò)金融市場(chǎng)融通的資金。種類較多：
（1）配套貸款，通過(guò)政策性銀行和商業(yè)銀行按一定利率申請(qǐng)的貸款，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程項(xiàng)目中項(xiàng)目資本金僅占20%、剩余80%的建設(shè)資金通過(guò)銀行貸款解決，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行紅河州分行為云南省紅河州蒙開(kāi)個(gè)地區(qū)河庫(kù)連通工程項(xiàng)目提供融資；
（2）資管計(jì)劃，由證券公司、基金子公司集合客戶的資產(chǎn)，投資于PPP項(xiàng)目，如濟(jì)青高鐵濰坊段項(xiàng)目中中郵證券代表社會(huì)資本持股90%，通過(guò)發(fā)行資管計(jì)劃，對(duì)接郵儲(chǔ)銀行的40億理財(cái)資金；
（3）專項(xiàng)債權(quán)計(jì)劃或股權(quán)計(jì)劃，委托參與投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的信托投資公司、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司、產(chǎn)業(yè)投資基金管理公司或者其他專業(yè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資，此種融資模式在國(guó)外運(yùn)用較為廣泛，險(xiǎn)資投資PPP項(xiàng)目比較常見(jiàn)，2014年12月，新華保險(xiǎn)與廣州市政府共同成立“廣州（新華）城市發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金”，基金規(guī)模200億元，用于廣州市基礎(chǔ)設(shè)施和城市發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目；
（4）資產(chǎn)證券化，成立資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃，對(duì)符合要求的PPP項(xiàng)目進(jìn)行證券化，通過(guò)發(fā)行不同期限和信用等級(jí)的資產(chǎn)支持證券，為PPP項(xiàng)目融資，如民族證券成立的“濮陽(yáng)供水收費(fèi)收益權(quán)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃”，發(fā)行1-5年不等的五檔優(yōu)先級(jí)資產(chǎn)支持證券，用于購(gòu)買濮陽(yáng)市自來(lái)水公司的供水合同收益權(quán)；
（5）項(xiàng)目收益?zhèn)�，為�?xiàng)目融資，債券募集資金用于特定項(xiàng)目的投資與建設(shè),如廣州環(huán)投南沙環(huán)保能源有限公司發(fā)行的“14穗熱電債”，規(guī)模8億元，期限為10年，資金投向廣州市第四資源熱力電廠垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目；
（6）信托計(jì)劃，信托公司成立專項(xiàng)信托計(jì)劃，為PPP項(xiàng)目籌集資金,如中信信托成立唐山世園會(huì)PPP項(xiàng)目投資集合資金信托計(jì)劃，為唐山世界園藝博覽會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施及配套項(xiàng)目融資；
（7）PPP產(chǎn)業(yè)基金，通過(guò)成立基金，發(fā)揮杠桿效應(yīng)，對(duì)外募集資金，如蘇交科與貴州道投融資管理有限公司聯(lián)合發(fā)起的貴州PPP產(chǎn)業(yè)投資基金，投資方向主要是環(huán)保、交通、市政、水務(wù)、水利、水環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)、醫(yī)療、醫(yī)藥、大健康、海綿城市、智慧城市、城市地下綜合管廊等相關(guān)行業(yè)的股權(quán)及債權(quán)投資和融資租賃公司的股權(quán)投資。
5 從代表政府出資的主體看，一般分為三類。
（1）地方平臺(tái)公司，包括不同類型的城市建設(shè)投資、城建開(kāi)發(fā)、城建資產(chǎn)公司，如安徽省安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目的政府代表方安慶市城市建設(shè)投資發(fā)展（集團(tuán)）有限公司、大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目中大理洱海保護(hù)投資建設(shè)有限責(zé)任公司作為政府出資方。
（2）地方政府部門的關(guān)聯(lián)性企業(yè)，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程中青龍滿族自治縣交通局下屬的青龍滿族自治縣卓盛公路管理有限公司作為政府方出資代表，海西高速公路網(wǎng)古武線永定至上杭段高速公路工程中龍巖市交通局指定的機(jī)構(gòu)代表政府出資。
（3）地方國(guó)資委控股的與項(xiàng)目相關(guān)的其他國(guó)有企業(yè)，如吉林(中國(guó)-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP（TOT）示范項(xiàng)目是由吉林食品區(qū)管委會(huì)委托吉林中新食品區(qū)華興資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)開(kāi)發(fā)管理有限公司作為政府代表入股。
6 從社會(huì)資本構(gòu)成來(lái)看，主要包括以下幾類。
（1）金融投資機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的籌集，提升項(xiàng)目公司的投融資能力，如濟(jì)青高鐵中的郵儲(chǔ)銀行、云南省紅河州蒙開(kāi)個(gè)地區(qū)河庫(kù)連通工程中的中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。
（2）工程承包商，承擔(dān)項(xiàng)目的建設(shè)事宜，保障項(xiàng)目質(zhì)量、進(jìn)度和安全，規(guī)避建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，如揚(yáng)州市611省道邗江段工程項(xiàng)目的中標(biāo)社會(huì)資本中電建路橋集團(tuán)有限公司，負(fù)責(zé)工程的投資、融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)維護(hù)。
（3）設(shè)備和技術(shù)提供商，適用于核心設(shè)備系統(tǒng)和關(guān)鍵技術(shù)要求高的核心設(shè)備技術(shù)類項(xiàng)目，有利于核心設(shè)備和技術(shù)的采購(gòu)和交付、設(shè)備的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，如麗水市人口健康信息化PPP項(xiàng)目中運(yùn)盛（上海）醫(yī)療科技股份有限公司作為設(shè)備和技術(shù)提供商中選。
（4）運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，常用于運(yùn)營(yíng)管理復(fù)雜的綜合運(yùn)營(yíng)管理類項(xiàng)目，有利于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)、規(guī)避經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，如北京地鐵十六號(hào)線中京港地鐵公司負(fù)責(zé)B部分的運(yùn)營(yíng)、管理。
（5）聯(lián)合體招標(biāo)，為了增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高中標(biāo)概率，同時(shí)分散自己不想承擔(dān)的責(zé)任，企業(yè)現(xiàn)在越來(lái)越多的通過(guò)聯(lián)合體投標(biāo)。如重慶市曾家?guī)r嘉陵江大橋項(xiàng)目中由招商局重慶交通科研設(shè)計(jì)院有限公司、中鐵隧道集團(tuán)有限公司、中交第二航務(wù)工程局有限公司聯(lián)合體作為該項(xiàng)目的社會(huì)投資方。
7 從社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制來(lái)看，主要三類。
（1）固定收益的債權(quán)類，社會(huì)資本的收益相對(duì)穩(wěn)定，事先已確定，如大理洱海環(huán)湖截污PPP項(xiàng)目中，政府承諾每年支付污水處理服務(wù)費(fèi)以及截污服務(wù)費(fèi)46680萬(wàn)元（共計(jì)15年）。
（2）股權(quán)類，社會(huì)資本參與項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成效進(jìn)行分紅，如科左后旗甘旗卡鎮(zhèn)東區(qū)污水處理工程建設(shè)項(xiàng)目，政府對(duì)污水處理費(fèi)進(jìn)行單價(jià)控制，依據(jù)“保本微利”和合理計(jì)取凈資產(chǎn)利潤(rùn)率的原則。
（3）介于兩者之間，政府為社會(huì)資本的投資回報(bào)設(shè)定最低利潤(rùn)率，達(dá)不到時(shí)，政府會(huì)給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，但若運(yùn)作良好，超過(guò)最低利潤(rùn)率時(shí)，不予補(bǔ)貼，如吉林(中國(guó)-新加坡)食品區(qū)中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園PPP（TOT）示范項(xiàng)目，按投入注冊(cè)資本金最低收益率原則，保證合資公司前八年年注冊(cè)資本凈利潤(rùn)率（稅后）達(dá)到8%（約為銀行五年期基準(zhǔn)利率上浮30%計(jì)算），達(dá)不到8%時(shí)，財(cái)政部門給與補(bǔ)貼至8%，年凈利潤(rùn)率高于8%時(shí)，財(cái)政部門不予補(bǔ)貼。當(dāng)運(yùn)營(yíng)年凈利潤(rùn)率超過(guò)30%時(shí)，按照5:5比例分成。政府用這部分收益來(lái)償還前期補(bǔ)貼（運(yùn)營(yíng)成本按審計(jì)結(jié)果確定）。
8 從退出機(jī)制來(lái)看，大致可分為兩類。
（1）無(wú)償移交，大部分PPP項(xiàng)目屬于特許經(jīng)營(yíng)類，待特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后補(bǔ)償移交給政府指定部門，如河北省大巫嵐至冷口（秦唐界）公路工程，在合作期限結(jié)束后，項(xiàng)目公司將該項(xiàng)目無(wú)償移交至政府指定機(jī)構(gòu)。
（2）由政府回購(gòu)，如烏當(dāng)區(qū)柏枝田水庫(kù)項(xiàng)目，在運(yùn)營(yíng)期的最后五年政府每年受讓中標(biāo)社會(huì)投資人持有的SPV股權(quán)的20%。